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Destravar
a economia
O presidente Lula,
logo após sua reeleição,
propôs “destravar a economia”
para que ela volte a crescer de maneira alto-sustentada:
no mínimo, a 5% ao ano. A nossa trajetória
histórica mostra que isso é possível:
de 1930 a 1980, ou seja, durante 50 anos, a economia
brasileira foi a que mais cresceu no mundo. Nosso
PIB cresceu a uma média anual de 7%. O
contrário disso ocorreu nos últimos
25 anos, quando, na média, nossa economia
avançou a pouco mais de 2% ao ano.
O compromisso que agora Lula assume de público
significa inverter a prioridade da política
econômica do primeiro mandato: enquanto
nos quatro primeiros anos, a prioridade era a
meta de inflação, o presidente afirma
que, sem descuidar da estabilidade monetária,
a prioridade passa a ser o crescimento da economia.
Mudanças econômicas no primeiro
mandato
No
primeiro mandato, ocorreram mudanças importantes
na área econômica, a saber:
- suspendeu-se o processo de privatização
que vigorava desde o início dos anos 1990;
- o BNDES deixou de financiar a aquisição
de empresas estatais pelo capital estrangeiro
para financiar o investimento das empresas nacionais;
- o Ministério das Minas e Energia recuperou
parte de seu poder de comando no setor energético,
antes entregue às agências reguladoras,
ademais de suspender o processo de privatização
do setor.
- a Petrobras estabeleceu um programa de compra
de plataformas e navios construídos no
País (num total de 42) com o objetivo de
estimular a produção nacional, em
lugar da anterior política importadora.
Manutenção
da política financeira
No
entanto, em clara contradição com
essas mudanças, prevaleceu na esfera econômica,
durante a administração Palocci
na Fazenda (1), a manutenção de
uma gestão financeira subordinada ao FMI.
Manteve-se e renovou-se por cerca de dois anos
o acordo firmado anteriormente com essa instituição,
preservando, em conseqüência, a subordinação
ao seu receituário econômico (2).
Nesse terreno, o governo, em lugar de romper com
o que chamou de “herança maldita”,
optou por subordinar-se a ela.
O então ministro da Fazenda, Antônio
Palocci, alegava que, diante da pesada herança
recebida, esse era o único caminho possível.
Além de herdar o acordo com o FMI, o governo
Lula recebeu como herança uma política
de combate à inflação baseada
no Sistema de Metas de Inflação,
aplicado no segundo mandato de Fernando Henrique,
depois do colapso do Plano Real e de sua âncora
cambial.
Por esse sistema, a meta inflacionária
é estabelecida pelo governo através
do Conselho Monetário Nacional (3), cabendo
depois ao Banco Central, por meio do Comitê
de Política Monetária (Copom), garantir
a convergência da inflação
efetiva ou das “expectativas inflacionárias”
(4) para a meta estabelecida.
Como, dentro do receituário monetarista
incorporado por esse sistema, a inflação
é gerada por excesso de moeda em circulação,
a âncora monetária, isto é,
a taxa básica de juros, substitui a âncora
cambial como principal instrumento de combate
à inflação.
A prática de juros altos daí decorrente
implica o crescimento dos encargos financeiros
do governo. Por isso, o setor público obriga-se
a gerar superávites primários nas
contas públicas como forma de pagar estes
encargos. É a chamada âncora fiscal.
Com isso, tentam resolver dois problemas: retiram
dinheiro de circulação e assim atendem
ao dogma monetarista de combate à inflação
e, ao mesmo tempo, geram recursos para pagar os
encargos financeiros da dívida.
Uma importante decorrência da política
de juros e superávites primários
elevados é o retorno da sobrevalorização
externa da nossa moeda. Isso porque, ao atrair
capitais externos especulativos, aumenta a oferta
de dólares e provoca seu barateamento.
Pois bem, em termos reais, isto significa que,
descontada a inflação do Brasil
e dos seus principais parceiros comerciais, estávamos
no final de 2004 com o real mais valorizado do
que à véspera do colapso de janeiro
de 1999 (5). E essa trajetória de apreciação
do real prosseguiu em 2005. Como conseqüência,
nos três primeiros anos de governo Lula,
o dólar caiu, em termos reais, 42,22% em
relação ao real (6).
A
inflação cai
Como
conseqüência dessa política,
a inflação cedeu ao longo do governo
Lula: medida pelo IPCA, caiu de 12,3% em 2002
para 3% em 2006. Acreditamos que isso deveu-se
não à queda da demanda – provocada
pela elevação dos juros e do superávit
primário -, mas à incorporação
ao receituário antiinflação
da âncora cambial, a qual, ao favorecer
a entrada de produtos importados baratos, impediu
a remarcação de preços pelos
grupos cartelizados, à exceção
dos que controlam os setores com preços
administrados, que têm seus reajustes garantidos
por contrato.
Nesse sentido, a elevação dos juros
e do superávit primário contribuiu
para derrubar a inflação porque
derrubou o valor do dólar. Tanto é
assim que, mesmo depois que a demanda interna
voltou a crescer, em 2004, a inflação
seguiu caindo em compasso com a queda do dólar.
Ao baratear a produção importada
e assim impedir a elevação dos preços
internos, essa política até consegue
momentaneamente derrubar a inflação.
Mas não passa de uma estabilização
artificial. Não se trata de uma queda sustentada
da inflação, pois, tão logo
o real volte a se desvalorizar, a inflação
tenderá a acompanhar seu rastro, como aconteceu
em 1999 e no último trimestre de 2002.
E, cedo ou tarde, nossa moeda terá que
se desvalorizar, sob a pressão da deterioração
das contas externas provocada por um real supervalorizado,
como ocorrera em janeiro de 1999.
A maneira duradoura de combater a inflação,
que já deu bons resultados no Brasil no
passado, deve ter como eixo não a derrubada
da demanda ou a substituição de
produção interna por produção
importada, mas, ao contrário, o aumento
da produção interna e, por conseguinte,
da oferta de bens e serviços. E, para aumentar
a produção, a questão central
é canalizar para o investimento produtivo
os recursos que estão sendo transferidos
para o exterior ou esterilizados na especulação
financeira.
O crescimento econômico é
medíocre
No
entanto, a política das três âncoras
conspirou para empurrar a economia para baixo.
Nosso PIB, que crescera a apenas 2,3% ao ano durante
os oito anos de Fernando Henrique, melhorou um
pouco, para 2,6% ao ano, durante o triênio
da gestão Palocci. Com isso, o Brasil completou
10 anos crescendo a um ritmo abaixo da média
mundial: seu PIB cresceu 2,2% em média
ao ano entre 1996 e 2005 contra 3,8% na média
mundial, conforme estudo feito pela Unidade de
Política Econômica da Confederação
Nacional da Indústria (CNI) (7). Esse receituário
até consegue momentaneamente derrubar a
inflação, mas, ao conter o investimento
e a demanda e pressionar a produção
interna, substituindo-a por produção
importada, impõe pesados sacrifícios
à atividade econômica.
Política
externa e social de Lula impedem encolhimento
do PIB
Esse
crescimento medíocre só não
se converteu em um forte encolhimento do PIB graças
a uma série de ações do governo
adotadas à margem da equipe de Palocci-Meirelles.
Cabe registrar, em primeiro lugar, o elevado aumento
das exportações: cresceram a uma
média anual de 23% durante o primeiro mandato
de Lula (8). É possível demonstrar
que a política externa do governo Lula,
que rompeu o alinhamento automático com
os EUA e buscou fortalecer a unidade da América
do Sul e aprofundar as relações
diplomáticas com a China, a Índia,
a Rússia, a África do Sul e o Oriente
Médio, além de um maior estreitamento
dos laços com vários países
da União Européia, cumpriu papel
decisivo no espetacular aumento das exportações.
Assim, a política externa, ao favorecer
o forte incremento nas exportações,
permitiu uma ligeira melhora na performance do
crescimento econômico brasileiro. Para fortalecer
essa tendência, houve também algumas
modificações internas que ensejaram
o crescimento da taxa de investimento e a dinamização
do mercado interno.
Essas modificações ocorreram a despeito
– e, inclusive, em contradição
– com a política financeira baseada
no tripé juros, superávit primário
e moeda valorizados. O fato do BC manter elevados
os juros básicos, e, assim, bloquear o
uso do principal instrumento que viabiliza o investimento,
não significa que o governo Lula não
tenha feito nada para melhorar o nível
desse investimento. O BNDES, que historicamente
tem sido o principal instrumento governamental
destinado a financiar o investimento de longo
prazo (9), vem aumentando, sistematicamente, seus
empréstimos.
Além disso, o Conselho Monetário
Nacional (10), apesar da posição
contrária da equipe de Palocci-Meirelles,
mas sob a pressão de Guido Mantega (11),
que assumira a presidência do BNDES, começou
a baixar a TJLP (12) e, quando este assumiu o
Ministério da Fazenda, acelerou esta queda,
chegando a 6,85% em setembro de 2006.
O aporte do BNDES é muito importante para
alavancar o investimento, principalmente quando
cobra juros compatíveis com a atividade
econômica. Foi este aporte que permitiu
uma ligeira melhora da taxa de investimento. Medida
pela relação entre a formação
bruta de capital fixo e o PIB, baixara de 18,33%
em 2002 para 18,05% em 2003, mas subiu para 19,6%
em 2004 e para 20,1% em 2005, taxas um pouco superiores
à média do período Fernando
Henrique (19,4%) (13).
O governo Lula também adotou medidas visando
à melhoria do mercado interno. Depois da
queda do salário real em 2003, começou
a haver um incremento a partir de 2004. Como resultado,
houve uma melhora na distribuição
de renda. Enquanto os 50% mais pobres da população
aumentaram sua participação na renda
nacional, entre outubro de 2002 e outubro de 2005,
de 10,07% para 12,24% e os 40% da faixa intermediária
o fizeram de 39,83% pra 41,45%, os 10% mais ricos
tiveram sua participação reduzida
de 50,10% para 46,31% (14).
Essa tendência à melhor distribuição
da renda foi igualmente confirmada por uma outra
medida da desigualdade na distribuição
de renda, o coeficiente de Gini: este reduziu
de 0,637 em outubro de 2002 para 0,597 em outubro
de 2005 (15).
Essa melhoria da situação dos que
ganham menos se deve, em grande medida, ao aumento
do poder de compra do salário mínimo,
que, no primeiro triênio do governo Lula,
subiu 25,7%, passando a adquirir 2,2 cestas básicas
por mês contra 1,3 no final do governo anterior.
As políticas sociais adotadas pelo governo
também ajudaram a dinamizar o mercado interno.
O programa Fome Zero (16) é o exemplo mais
característico do governo Lula, na medida
em que, além da transferência de
renda, indispensável num momento de emergência
social, procura dotar as famílias que vivem
abaixo da linha de pobreza de condições
para superar essa situação. O Bolsa-Família,
carro-chefe do Fome Zero, aumentou o atendimento
de 3,7 milhões de famílias em 2003
para 11,1 milhões em 2006, elevando o gasto
de R$ 3,4 bilhões para R$ 8,3 bilhões
(17). Ao atender 54 milhões de brasileiros,
o governo atingiu a meta estabelecida quando lançou
o programa, que coincide com a estimativa das
pessoas que viviam abaixo da linha de pobreza.
A implementação desse programa também
contribuiu, segundo dados levantados pelo IBGE
e compilados pela FGV, para melhorar a distribuição
de renda no Brasil. De acordo com a opinião
de um dos coordenadores da pesquisa, Marcelo Neri,
isso ocorreu porque “o Estado brasileiro
começou a gastar mais, principalmente com
os mais pobres” (18). O resultado foi que
a pobreza diminuiu 19,18% no País, baixando
de 28,2% da população em 2003 para
22,77%, o menor índice desde que a pesquisa
começou a ser feita, em 1992 (19).
Um outro fator que ajudou a dinamizar o mercado
foi o barateamento e ampliação do
crédito consignado em folha de pagamento
(20). Por insistência do presidente Lula,
adotaram-se medidas para baratear o crédito
para os trabalhadores e aposentados. E estas,
de fato, proporcionaram o aumento da oferta de
crédito: o total dos empréstimos
que os aposentados e pensionistas do INSS tomaram
junto à rede bancária, em consignação
na folha, passou de R$ 612 milhões em setembro
de 2003 para R$ 8,8 bilhões em agosto de
2005 (21).
Por último, os chamados pacotes de bondade,
que devolviam parte do aumento da carga tributária,
também contribuíram para dinamizar
o mercado interno. As principais medidas foram
as seguintes:
-
fim da cumulatividade do PIS/COFINS e da CSLL;
- extinção da alíquota
do PIS/COFINS sobre produtos da cesta básica
e sobre vários insumos para produção
de alimentos;
- medidas específicas destinadas a estimular
o microcrédito produtivo;
- ampliação de recursos para o
financiamento imobiliário (22);
- criação de instrumentos de financiamento
específicos para a construção
civil (23).
O
problema básico é que a adoção
dessas medidas, ainda que possa melhorar a atividade
econômica e a “inclusão social”,
não pode garantir a retomada sustentada
do crescimento da economia enquanto preponderar
a política macroeconômica fundada
no tripé juros e superávit primário
altos e moeda valorizada. Mas, apesar do baixo
crescimento econômico no primeiro triênio
do governo Lula (2,6% ao ano), houve um forte
processo de criação de empregos:
segundo o IBGE, criaram-se 8,13 milhões
de empregos (24). Isso não foi suficiente
para reduzir a quantidade de desempregados, que,
na amostra do IBGE, aumentou de 7,95 milhões,
em 2002, para 8,94, em 2005. Essa aparente contradição
se explica pelo fato de que, no período,
em face do crescimento da população
economicamente ativa, 9,11 milhões de pessoas
ingressaram no mercado de trabalho (25).
Ensaios
de mudança na política financeira
A
aceleração do crescimento do PIB
e sua conversão em crescimento auto-sustentado
passou a depender, principalmente, do aumento
da capacidade produtiva e, portanto, da expansão
dos investimentos e da dinamização
do mercado interno e externo. Para isso, a taxa
de juros tem um papel chave. A rebaixa adequada
dos juros não apenas amplia as possibilidades
de investimento produtivo, como ajuda a dinamizar
o mercado interno (ao estimular o crédito
ao consumidor e para o capital de giro das empresas)
e o externo (ao favorecer a desvalorização
do real).
As condições para uma redução
sustentada da taxa de juros, que já estavam
criadas desde o começo do governo, se ampliaram
a partir de 2005. A violenta queda da inflação,
que chegou a cerca de 3% em 2006, e do chamado
Risco-Brasil (26), que chegou a pouco mais de
200, retiraram o argumento da equipe do Banco
Central para manter os juros elevados. Portanto,
desde o final de 2005, não havia nada mais
que justificasse, nem mesmo nas racionalizações
da equipe do BC, a manutenção da
Selic nos elevados patamares a que chegou durante
boa parte daquele ano (14% em termos reais). Assim,
a reunião de setembro de 2005 do Copom
deflagrou um processo, ainda que extremamente
tímido, de derrubada da taxa básica
de juros: essa taxa, que era de 19,75%, caiu sistematicamente
até atingir 13,25%, no final de 2006.
Mas a taxa real de juros não caiu na mesma
proporção, e segue ainda elevada.
Como a inflação real experimentou
uma forte queda – de 5,88% em 2005 para
cerca de 3% em 2006 -, a taxa real anual de juros
caiu de 12,15% para cerca de 10%. Para que a queda
dos juros pudesse repercutir positivamente na
economia real, teria que cair ainda mais, e de
maneira sustentada, a fim de encorajar as empresas
a aumentar a produção.
Já vinha se desenvolvendo dentro do governo
uma posição a favor da mudança
da política financeira. Vertebrada inicialmente
pelo ministro José Dirceu, depois foi incorporada
por sua sucessora na Casa Civil, a ministra Dilma
Rousseff. A posição a favor da mudança
dentro do governo e de seu principal partido de
sustentação, o PT, se fortaleceu
mais ainda com a queda do ministro Palocci e de
sua equipe em final de março de 2006. A
queda de Palocci não se deveu a razões
relacionadas à política econômica
ou ao andamento da economia, mas a fatos relacionados
a seu comportamento no terreno ético (27).
Para substituir Palocci, foi nomeado o economista
Guido Mantega, que fora ministro do Planejamento
no início do governo Lula e estava ocupando
o cargo de presidente do BNDES, e que, na época,
vinha criticando a política monetária
do Banco Central.
O início da queda dos juros não
foi suficiente para uma mudança substancial
do patamar em que esteve o ritmo anual de expansão
do PIB no triênio anterior: 2,6%. O crescimento
de 3,3% no primeiro trimestre de 2006 em relação
a igual período do ano anterior, de 2,2%,
no segundo, e de 3,2%, no terceiro, antevia um
crescimento em torno de 3% ao longo do ano (28).
Apesar de o novo ministro da Fazenda ter revelado
uma posição crítica em relação
à rigidez monetária da equipe do
BC, sua nova equipe não realizaria grandes
mudanças no último ano de governo.
Suspendeu, no entanto, algumas iniciativas da
equipe anterior, que fortaleciam a política
econômica que vinha sendo implementada,
tais como o novo pacote de abertura que vinha
sendo estudado pelo Ministério, a “autonomia”
do Banco Central (29) e a privatização
do Instituto de Resseguros do Brasil.
Além disso, passou a monitorar o BC para
que não suspendesse o processo de diminuição
da taxa de juros, e a Secretaria da Receita para
que não praticasse um superávit
primário acima da meta, como ocorreu sistematicamente
na gestão Palocci. Ainda não era
uma mudança na política econômico-financeira,
mas poderia ser entendida como uma sinalização
nesse sentido.
Lula
propõe destravar a economia
Foi
nesse contexto que, depois de ser reeleito com
cerca de 61% dos votos válidos, o presidente
Lula decidiu abrir o debate sobre a aceleração
do crescimento econômico. Pois bem, para
o País crescer de maneira auto-sustentada,
são indispensáveis duas ações
fundamentais: aumentar a capacidade produtiva
através do incremento dos investimentos
e dinamizar o mercado interno. Não significa
que não devamos ter o mercado externo como
complementar. Mas, para a economia crescer de
forma sustentada, não pode ficar ao sabor
do mercado internacional.
Examinemos a questão do investimento. O
investimento em infra-estrutura constitui uma
das decisões fundamentais para aumentar
a capacidade produtiva de um país. Existem
vários tipos de investimentos que aumentam
a capacidade produtiva de um país, como
a instalação de uma nova fábrica,
mas há um aspecto de fundamental importância
que é o investimento em infra-estrutura.
Existe um consenso de que, para desbloquear os
atuais gargalos da economia, devem-se concentrar
os investimentos infra-estruturais em energia,
transporte, saneamento, habitação
e construção de escolas.
A divergência começa quando se examinam
quais os caminhos que devem ser percorridos para
alcançar esse objetivo. Como realizar esse
conjunto de investimentos? A mídia, secundada
por alguns economistas e alguns setores políticos,
tem procurado nos convencer de que o problema
básico é que o Brasil não
tem um marco regulatório adequado para
estimular a iniciativa privada a fazer os investimentos.
Nem de longe, hoje, é esse o principal
obstáculo à realização
dos investimentos em infra-estrutura. Até
porque, pela baixa rentabilidade do setor, não
interessa muito à iniciativa privada aplicar
aí seus recursos. Quando o faz, é
porque conta com recursos públicos.
Setores do governo acreditam que se trata meramente
de uma questão fiscal. Ou seja, abrir mão
de impostos em tal ou qual setor ou criar fundos
financeiros para incentivar empresas privadas
a investir ou viabilizar investimentos públicos.
Defrontamo-nos, então, com a seguinte questão:
de onde virão os recursos para bancar essas
renúncias fiscais ou a formação
desses fundos? Em suma, a questão fundamental
para poder garantir a realização
dos investimentos em infra-estrutura refere-se
à disponibilização de recursos.
Recursos para viabilizar tanto os investimentos
públicos quanto os privados. Uma questão
básica: onde estão os recursos e
o que fazer com eles? Como utilizá-los
adequadamente?
Não
faltam recursos
Sustentamos
a tese, respaldada em dados, de que o problema
básico do Brasil não é a
ausência de recursos. Se formos examinar
a taxa de poupança do Brasil, está
em torno de 25% da renda nacional. O IBGE acaba
de divulgar a taxa para os primeiros nove meses
de 2006: 25,2%. Se essa poupança fosse
toda investida, teríamos um padrão
de investimento semelhante ao da década
de 1970, quando o PIB brasileiro cresceu em média
a 9% ao ano. Então, não é
uma taxa de poupança baixa. Onde está
o problema? O problema é que essa poupança
não é integralmente canalizada para
o investimento. Os dados dos primeiros nove meses
de 2006 indicam uma taxa de investimento de 20,8%.
Ou seja, 4,4% do PIB, equivalentes a R$ 90 bilhões,
deixaram de ser investidos.
O que está ocorrendo com esses R$ 90 bilhões
de poupança não investidos? Estão
sendo drenados para pagar os juros das dívidas
interna e externa. Está aí a questão
central: se nós temos um padrão
de poupança adequado, o problema é
que uma parcela ponderável dela ou está
sendo drenada para o exterior, ou está
sendo esterilizada na especulação
financeira, ou seja, está sendo canalizada
para os credores das várias modalidades
de dívida.
O
gargalo está na taxa de juros
A
dívida líquida do setor público
do Brasil está hoje um pouco acima de R$
1 trilhão. Isso significa que, em 2006,
o governo pagou só de juros, aproximadamente,
R$ 150 bilhões. Mas o governo não
consegue pagar todos esses juros. Gerou em 2006
uma economia de pouco mais R$ 90 bilhões
– o chamado superávit primário.
Então, o governo gera uma economia de R$
90 bilhões para pagar juros, isto é,
12 vezes mais que o gasto com o principal programa
social do governo, e ainda assim não paga
tudo. Ainda restam R$ 60 bilhões, que são
pagos tomando mais dinheiro emprestado e aumentando
a dívida. Isso mostra que o centro da questão
é a taxa de juros. Se queremos que os recursos
que nós já temos sejam canalizados
para o investimento não apenas em infra-estrutura,
mas no aumento geral da capacidade produtiva e
na melhoria do bem-estar da população,
temos que mexer na ferida.
E como está a taxa de juros no Brasil?
A taxa básica, que é praticada pelo
Banco Central, a chamada Selic, está hoje
em 13,25% ao ano. Se descontarmos a inflação
prevista para 2007, que é de 4%, então,
em termos reais, a nossa taxa básica está
em torno de 9%. A média dos países
em desenvolvimento é de 2% reais ao ano.
A nossa é quase cinco vezes mais, a maior
do mundo.
E por que a nossa taxa é tão grande?
Por que é a maior do mundo? A equipe do
BC alega duas razões: de um lado, o combate
à inflação; dizem que os
juros têm que ser altos para as pessoas
poderem comprar menos e assim bloquear os aumentos
de preços. Ora, a nossa inflação
em 2006 foi de 3%. Então, mesmo se fosse
correta a posição de que se combate
inflação com juros altos (já
escrevemos toneladas de páginas demonstrando
o contrário), por que seria necessário
o juro maior do mundo para combater uma inflação
rastejante? Por outro lado, a equipe alega que
os juros altos seriam necessários para
garantir o refinanciamento da dívida pública.
Diz que, se baixar a taxa de juros, os capitais
irão embora do Brasil, impedindo o refinanciamento
da dívida brasileira. Ora, se a nossa taxa
é quase cinco vezes maior do que a média
dos países com desenvolvimento similar
ao do Brasil, esse capital sairia do Brasil para
ir aonde?
Portanto, temos um espaço muito grande
para abaixar nossa taxa de juros. Se isso ocorrer,
o governo vai ter mais dinheiro do seu orçamento
para investir, as empresas estatais e privadas
que são devedoras vão diminuir os
seus encargos financeiros e também vão
ter mais dinheiro para investir, aquelas que não
têm dinheiro vão poder tomar dinheiro
emprestado para investir porque a taxa de juros
vai estar mais baixa e o consumidor que utiliza
o crediário vai comprar mais.
Então, por que os juros não baixam
na proporção adequada? Já
vimos que a alegação da equipe de
Henrique Meirelles não tem fundamento,
porque não há pressão inflacionária
nem dificuldade em refinanciar a dívida
pública. Só vemos uma razão
do por que a diretoria do Banco Central não
baixa a taxa de juros: suas ligações
com o sistema financeiro privado. Normalmente,
escolhe-se alguém do sistema financeiro
privado para dirigir o Banco Central. Ora, o Banco
Central é o órgão central
dos bancos. É o órgão que
fiscaliza os bancos privados e estabelece as condições
para sua remuneração. Como é
que se coloca alguém de um banco privado
para dirigir o Banco Central? É a mesma
coisa que você colocar a raposa para tomar
conta do galinheiro. Qual a origem de Meirelles?
Era presidente mundial do BankBoston, um banco
estrangeiro, estadunidense.
Não vemos uma forma efetiva de se resolver
definitivamente essa questão de destravar
a economia, ou seja, conseguir recursos para poder
ampliar o investimento e a infra-estrutura, senão
através de uma forte redução
da taxa de juros. E só vemos uma forma
de abaixar a taxa de juros na proporção
e velocidade necessárias (não nesse
passo de tartaruga que vem ocorrendo) para o País
crescer como o presidente Lula deseja (no mínimo,
a 5% ao ano): retomar o controle do Banco Central.
Ou seja, o Banco Central deve efetivamente voltar
a ser um banco público, que atenda às
políticas públicas do governo, cujo
centro deve ser a retomada do desenvolvimento
auto-sustentado. Que significa, a nosso ver, substituir
essa diretoria que lá está por uma
outra que seja inspirada no interesse público,
e não no interesse dos cartéis financeiros.
Notas:
(1) O Presidente Lula nomeou o líder petista Antônio
Palocci - então prefeito de Ribeirão Preto e coordenador
de seu programa de governo - para ministro da
Fazenda e Henrique Meirelles - ex-presidente mundial
do BankBoston - para presidente do Banco Central.
(2) O acordo firmado durante o governo Lula encerrou-se
em março de 2005. No dia 28 desse mês, depois
de vários membros do governo terem declarado não
ser necessária sua renovação, o ministro Palocci
anunciou que o acordo não seria renovado, mas
ao mesmo tempo manteve a política econômica imposta
por esse receituário.
(3) Durante a vigência dos acordos com o FMI,
a meta era estabelecida por essa instituição e
formalizada pelo CMN.
(4) Na verdade, das "expectativas" inflacionárias
dos donos e operadores do sistema financeiro,
"expectativas" que refletem, na realidade, seus
desejos, e que são captadas mensalmente pela pesquisa
Focus, realizada pelo BC.
(5) Estudo feito pela Fundação Centro de Estudos
de Comércio Exterior (FUNCEX) em novembro de 2004
mostra que, diante de uma cesta de 13 moedas de
outros países, em outubro daquele ano o real estava
2,1% mais alto do que em dezembro de 1998. Só
ao longo de 2004 o real acumulou uma valorização
de 12,6% em relação a essa cesta de moedas.
(6) Em dezembro de 2002, US$ 1 custava R$ 3,53.
Se fizermos incidir sobre essa taxa de câmbio
a inflação brasileira de 2003 a 2005 (24,85% pelo
IPCA), menos a inflação estadunidense do mesmo
período (de 10,19% pelo seu IPC), a taxa deveria
ser de R$ 4,05 em dezembro de 2005. No entanto,
nessa época, chegamos a uma taxa de R$ 2,34 -
portanto, uma desvalorização real do dólar de
42,22%. Registre-se que o dólar havia batido em
R$ 2,16 em novembro de 2005. (Ver Banco Central
do Brasil. Boletim - Relatório anual 2005. Disponível
em: http://www.bcb.gov.br. )
(7) "Brasil cresce abaixo da média mundial há
10 anos, diz estudo". Disponível em: http://br.invertia.com./noticias/noticia.aspx.
Acesso em: 22.03.2006.
(8) Fonte: Banco Central.
(9) Salvo no período Fernando Henrique, em que
foi usado para emprestar dinheiro a grupos estrangeiros
interessados na aquisição de empresas estatais.
(10) O CMN, por contar com a participação de outros
ministros da área econômica, não é inteiramente
comandado pela equipe do Ministério da Fazenda.
(11) Mantega fora assessor econômico de Lula desde
a campanha eleitoral de 1989. Diferentemente da
equipe de Palocci, que atribuía o crescimento
da economia à ação do mercado, Mantega defendia
que, criadas as condições macroeconômicas, caberia
ao governo adotar políticas de desenvolvimento,
como a política industrial, com base no consumo
de massa, para garantir a retomada sustentada
do crescimento econômico (Cf. Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. Plano Brasil de todos: participação
e inclusão. Brasília, mai. 2003)
(12) Taxa de Juros de Longo Prazo, que baliza
os empréstimos do BNDES.
(13) Fonte: IBGE. Ver também Ministério da Fazenda.
Política econômica e reformas estruturais. Brasília,
abr. 2003, p.31, tabela 2.
(14) Dados compilados pela FGV a partir da Pesquisa
Mensal de Emprego, do IBGE. Ver FGV e International
Proverty Centre. Crescimento pró-pobre: o paradoxo
brasileiro. In "Desigualdade recua, apesar do
PIB baixo". Folha de S.Paulo, 09.06.2006, p. B5.
(15) Segundo essa medida, quanto mais o índice
se aproxima da unidade, mais concentrada é a renda
e, ao inverso, quanto mais se aproxima de zero,
melhor distribuída é a renda.
(16) O programa Fome Zero procura apoiar as famílias
de baixa renda com ações na área de saúde, alimentação,
educação e assistência social, mas seu principal
instrumento é o bolsa-família, que unificou todos
os benefícios sociais do governo federal. Esse
programa prevê a concessão de R$ 50 mensais por
família, mais R$ 15 por dependente até 16 anos,
num limite máximo de três dependentes, para famílias
com renda per capita de até R$ 100 por mês.
(17) Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome. Disponível em: http://www.fomezero.gov.br.
(18) Ver nota 14.
(19) “Pobreza cai e atinge 22,7% do País”.
Folha de Pernambuco, 22.09.2006, Caderno de Economia,
p. 3.
(20) A taxa média anual de juros para os empréstimos
consignados dos aposentados e pensionistas para
o período 2003-05 foi de 36,8%, contra 76,6% para
o crédito direto ao consumidor (Ministério da
Fazenda. Reformas microeconômicas e crescimento
de longo prazo. Brasília, dez. 2004, p. 9)
(21) Cf. "Crédito para aposentado cresce 1.345%
em um ano". Diário de S.Paulo, 12.09.2005, p.
A9. É importante registrar que esse tipo de empréstimo
refletiu um acordo pessoal realizado entre o presidente
Lula e as centrais sindicais, inclusive contando
com a oposição da área econômico-financeira do
governo.
(22) Ministério da Fazenda. Reformas microeconômicas
e crescimento de longo prazo. Brasília, dez. 2004,
p. 10.
(23) Ibid., p. 9.
(24) O número de trabalhadores empregados passou
de 78,959 milhões em 2002 para 87,090 em 2005.
Lembre-se que os 8,131 milhões de empregos criados
se aproximam, mesmo antes do término do mandato,
da quantidade de empregos que, na época da campanha,
o presidente Lula dissera que seriam necessários
("Desemprego nacional cresce para 9,3% em 2005".
Disponível em: http://multimidia.terra.com.br/
jornaldoterra. Acesso em: 15.09.2006).
(25) Cf. "Desemprego nacional...", cit.
(26) O Risco-País mede a disposição dos donos
de dinheiro em aplicar seus recursos em determinado
país.
(27) O Ministério Público e a Polícia Civil de
São Paulo e, depois, a CPI dos Bingos do Senado
Federal vinham investigando denúncias de irregularidades
que teriam ocorrido durante sua gestão como prefeito
de Ribeirão Preto (SP). Durante as investigações,
comprovou-se que ex-assessores seus daquela época
alugaram uma mansão em Brasília que teria sido
utilizada para festas e prática de lobby junto
ao governo federal. Palocci, em depoimento no
Congresso, negou que houvesse freqüentado referida
mansão, mas, confirmadas sua visitas pelo caseiro,
o então ministro teria autorizado a quebra de
sigilo bancário do mesmo junto à Caixa Econômica
Federal, e as informações decorrentes dessa quebra
de sigilo foram vazadas para a imprensa. O objetivo
seria tentar ligar o recebimento de somas vultosas
pelo caseiro com os motivos que o teriam levado
a depor. Diante disso, o Presidente Lula decidiu
exonerar o ministro.
(28) IBGE. Contas nacionais trimestrais - indicadores
de volume e valores correntes, tabela 3. Disponível
em: http://www.ibge.gov.br/home/estatística/indicadores/pib.
Acesso em: 07.10.2006.
(29) A chamada autonomia do BC significava, na
prática, a incapacidade de o governo comandar
sua política monetária, subordinando sua ação
á lógica das instituições financeiras.
Nilson
Araújo de Souza
Doutor em Economia pela Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM), com pós-doutoramento em Economia
pela USP. Professor do Curso de Relações Internacionais
do Unicentro Belas Artes e do Programa de Pós-Graduação
em Administração da Universidade Ibirapuera, é
autor de vários livros sobre economia brasileira
e internacional, entre eles Economia Brasileira
Contemporânea - de Getúlio a Lula (Ed. Atlas,
2007).
Notas
sobre a política social no primeiro governo
Lula
A
vitória do Partido dos Trabalhadores na
eleição presidencial de 2002 significou
uma importante mudança nas elites governamentais
em um País que avança na consolidação
de sua democracia. O compromisso do partido com
a reforma social, comprometida com a universalização
e fundamentada no conceito de cidadania, fazia
com que sua vitória tivesse ares de ruptura
com o que vinha sendo desenvolvido na área
social.
Muitas das mudanças institucionais no sistema
de proteção social previstas na
agenda da reforma vinham sendo implementadas desde
a década de 90 e, em 2002, já se
verificavam significativos impactos na melhoria
nos indicadores sociais, embora ainda persistissem
as desigualdades (Almeida, 2004). Nessa conjuntura,
muito se esperava que fosse feito no campo social,
tanto no que se refere a inovações
quanto às necessárias continuidades.
Com uma campanha eleitoral na qual o foco eram
as políticas sociais e as mudanças
econômicas, que prometiam diferenciar-se
das administrações anteriores, esperava-se
uma conversão no sentido de inserir o conceito
de cidadania como norteador das novas políticas.
Diante da oportunidade de refletir sobre o que
foi feito na área social e da impossibilidade
de cobrir com minúcia todas as políticas
e programas implementados proponho que o leitor
me acompanhe numa modesta reflexão. Para
tanto, podemos selecionar algumas ações/programas/políticas
do primeiro mandato do governo Lula. Utilizarei
o agrupamento proposto por Draibe (2003) que separa
os programas sociais públicos em 3 conjuntos:
(1) políticas universais – educação
e saúde; (2) assistência social,
combate à pobreza e subsídios às
famílias; e (3) programas de seguridade
social, emprego e renda – previdência,
programas de capacitação e inserção
produtiva. Mesmo considerando que a reforma da
previdência tenha sido alvo de acalorados
debates tanto na academia quanto na arena política,
creio que já existem significativos e abundantes
trabalhos que se ocupam em analisá-la (ver,
entre outros, Marques & Mendes, 2004; Filgueiras
& Lobo, 2003; Leher, 2003).
Tomando os dois primeiros grupos como objeto deste
artigo proponho guiar os apontamentos que seguem
a partir de uma contraposição, que
freqüentemente encontro nas críticas
ao governo Lula, entre a priorização
das políticas focalizadas, neste caso as
de transferência de renda, em detrimento
das políticas universais.
A Constituição Federal de 1988 elege
a universalidade na cobertura e no atendimento
como um dos objetivos da seguridade social. Políticas
universais representam um fim em si mesmas. Já
as políticas focalizadas são estratégias
utilizadas para resolver (ou atenuar) problemas
emergenciais, mas também são utilizadas
como políticas centrais em sistemas de
proteção social residuais (Titmus,
1963) ou liberais (Esping-Andersen, 1991). Esse
não parece ser o nosso caso como nos mostra
a trajetória histórica de formulação,
construção e defesa do sistema público
de proteção social brasileiro nas
últimas décadas.
De acordo com o programa de 2002 a marca do novo
governo seria “a conversão do social
como eixo do novo modelo de desenvolvimento”
(Partido dos Trabalhadores, 2002, p. 30). Pela
primeira vez o “social” estaria declaradamente
na lista de prioridades de uma gestão governamental.
O novo modelo de desenvolvimento a que se refere
o documento remete a um objetivo bastante ousado,
qual seja, equacionar de modo progressista a relação
entre crescimento econômico, progresso social
e democracia. Colocando o social como determinante
do crescimento e não o contrário.
Durante a campanha eleitoral e nos primeiros meses
de governo o programa Fome Zero foi o carro-chefe
do discurso presidencial. Este programa pretendia
abarcar uma variedade de ações no
intuito de promover a inclusão social e
a conquista da cidadania da população
mais vulnerável à fome.
Para tanto, o Fome Zero foi formado por três
tipos de políticas: (1) as políticas
estruturais, relacionadas a geração
de emprego e renda, previdência social universal,
intensificação da reforma agrária
e renda mínima; (2) as políticas
específicas: bolsa-família, doações
de cestas básicas emergenciais, manutenção
de estoques de segurança, quantidade e
qualidade de alimentos, ampliação
do programa de alimentação do trabalhador,
combate à desnutrição infantil
e materna, ampliação da merenda
escolar, educação para o consumo
e educação alimentar; e (3) as políticas
para as áreas rurais, pequenas e médias
cidades, como a formação de bancos
de alimentos por doações (Almeida,
2004). A preocupação do programa
seria com a “conjugação adequada
entre as chamadas políticas estruturais
[...] e as intervenções de ordem
emergencial, muitas vezes chamadas de políticas
compensatórias” (Projeto Fome Zero,
2002).
A abrangência e a engenharia institucional
do programa apontam para um dos desafios que o
governo pretendia enfrentar: a fragmentação
institucional e a falta de coordenação
entre programas e ministérios. Por almejar
promover ações integradas, representando
um esforço institucional no sentido de
coordenar iniciativas pulverizadas, o Fome Zero
está vinculado diretamente à Presidência
da República. Contudo, passados alguns
meses do novo governo a ênfase recai sobre
outro programa: o bolsa-família.
De acordo com informações constantes
no site do Fome
Zero o bolsa-família é o carro-chefe
do programa, responsável pela viabilização
do acesso aos alimentos, inserindo-se assim em
uma política de maior amplitude, orientado
por uma relação de subordinação,
que poucas vezes é considerada nos debates
políticos, acadêmicos e jornalísticos.
Aqui, devemos salientar que as políticas
de transferência de renda dirigidas aos
mais pobres se tornaram a marca do governo Lula.
Desde os governos de Fernando Henrique Cardoso
a novidade no campo social era o desenvolvimento
de políticas de transferência de
renda. No que se refere às políticas
universais, o desafio era implementar e/ou aprofundar
a agenda da reforma social. Neste contexto, podemos
observar algumas mudanças e continuidades
no governo Lula.
De acordo com o programa de governo do PT (Partido
dos Trabalhadores, 2002), as principais determinações
para a educação seriam: a universalização
do ensino do pré-escolar até o médio,
com a garantia do acesso à creche, a ampliação
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério – FUNDEF- e a ampliação
das vagas em universidades públicas com
a reformulação do sistema de crédito
educativo.
No que se relaciona com as duas primeiras promessas
é importante assinalar a aprovação
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica Pública
e de Valorização dos Profissionais
da Educação – FUNDEB- em dezembro
de 2006. O FUNDEB versa sobre a garantia de financiamento
para educação básica, que
compreende a educação infantil (0-5
anos), o ensino fundamental (6-14 anos) e o ensino
médio (15- 18 anos), substituindo e ampliando,
assim, o FUNDEF.
No que tange o ensino superior observa-se uma
interessante mudança de prioridades. Enquanto
no governo de Fernando Henrique Cardoso a prioridade
era a universalização do ensino
fundamental, no governo Lula observa-se a ênfase
em políticas voltadas para o acesso ao
ensino superior, sendo o Programa Universidade
para Todos (ProUni) a principal ação
desenvolvida.
O programa de governo de 2002 não é
muito específico em relação
ás prioridades e ações estratégicas
que seriam desenvolvidas na área da saúde.
As prioridades estão voltadas para a garantia
do cumprimento dos princípios doutrinários
do Sistema Único de Saúde (SUS):
a universalidade, a eqüidade e a integralidade
no atendimento. As demais determinações,
como a necessidade de desenvolvimento de capacidades
técnicas e de gestão dos Estados
e municípios e a afirmação
da descentralização seguem a agenda
da reforma sanitária, ainda em desenvolvimento
e também compromisso dos governos anteriores.
Excetuando-se a implantação do SAMU
em âmbito nacional, não há
nada de novo na política de saúde
do governo Lula.
Os programas sociais variam conforme a marca que
cada governo deseja imprimir. Contudo, as políticas,
entendidas como um conjunto de programas e ações
cuja meta transcendem os objetivos desses, devem,
a priori, compreender um horizonte mais amplo
do que um mandato presidencial. Assim, as prioridades
de um governo muitas vezes implicam variações
rotineiras nas políticas e não reformas.
No caso da saúde, a reforma institucional
já havia sido implementada. Hoje, o desafio
ainda é o aprofundamento dos princípios
doutrinários do Sistema Único de
Saúde. Já no que diz respeito à
educação, talvez em virtude de sua
trajetória histórico-institucional
marcada pela descentralização, o
processo de reforma e consolidação
já caminha a passos largos, tanto que hoje
as discussões giram em torno, principalmente,
da melhoria da qualidade do ensino. Enquanto na
saúde ainda se discute a relevância
da existência de um sistema público.
Educação e saúde já
têm história institucional. As novidades
na área social estão, sem dúvida,
ligadas às políticas compensatórias
para as quais há espaço institucional
e demanda social.
Assim, a priorização de políticas
de transferência pode apontar para uma visão
específica de proteção social.
Mas se políticas focalizadas não
atuarem em conjunto com políticas universais,
creio que esta concepção tenderia
a se afastar da pretensão de formar um
sistema de proteção social universal
norteado pelo conceito de cidadania. Enquanto
as políticas focalizadas estão no
centro do debate político a diretriz da
universalização parece esquecida.
A opção pelas políticas focalizadas
pode afastar as expectativas de que esse seria
um governo reformador, embora devamos levar em
consideração que reformas, sempre
entendidas como estruturais, são de difícil
consecução já que implicam
altos custos institucionais. Por isso, creio que
dificilmente veremos “reformas” na
área social, independentemente da orientação
dos governos que estiverem na presidência.
Os debates sobre as rupturas e as continuidades
do Governo Lula, principalmente em relação
ao seu antecessor imediato, Fernando Henrique
Cardoso, situam-se numa conjuntura de convergência
de agendas e do tão falado contexto de
austeridade fiscal. No campo do social é
inegável que a agenda de reformas tenha
servido como norte para as políticas desenvolvidas
pelos governos pós-1985. Nesta situação,
não é de espantar que haja continuidade
entre os governos citados.
O debate universalização versus
focalização muitas vezes desconsidera
que a segunda pode (e deve) servir como uma ferramenta
que auxilia a consecução da primeira.
Neste caso, não se deve falar em opção
(por uma ou por outra), mas sim em complementaridade.
Referências
Bibliográficas
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Tavares de. A Política Social no governo
Lula. Novos Estudos CEBRAP, São Paulo,
n. 70, nov. 2004.
DRAIBE, Sônia. A política social
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social. Tempo Social- revista de sociologia da
USP, São Paulo, v. 15, n. 2, p. 63-102,
nov. 2003.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. “As três economias
políticas do Welfare State”. Lua
Nova, 1991, p. 85-116.
FILGUEIRAS, L., LOBO, B. Política e Economia
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LEHER, R. O Governo Lula e os conflitos sociais
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Governo Lula e a contra-reforma previdenciária.
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PARTIDO DOS TRABALHADORES. Programa de Governo
2002. Disponível em: http://www.pt.org.br
PROJETO FOME ZERO. Instituto da Cidadania, 2002.
TITMUS, R. Essays on the Welfare State. London:
Aleen e Unwin, 1963.
Luciana Leite Lima
Bacharel em Administração Hospitalar
pela Unisinos, mestre em Sociologia pela UFRGS
e doutoranda em Ciências Sociais pela Unicamp.
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